Взаимодействие с государством

Уже 32 года Ночлежка делает многое для того, чтобы бездомные люди в России не были дискриминированы и могли реализовывать свои права наравне с другими

УТВЕРЖДЕНА приказом МБОО «Ночлежка», от 01.09.2023, № 5/2023

Межрегиональная благотворительная общественная организация помощи бездомным «Ночлежка» — российская благотворительная организация, цель которой — социальная поддержка и защита бездомных и людей, входящих в группу риска по бездомности.

Цель нашего взаимодействия: выступать надежным стратегическим партнером государства по достижению долгосрочных национальных целей в сфере социальной помощи, способствуя всестороннему социальному развитию Российской Федерации.

Наши принципы:

соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
уважение достоинства личности, гуманности и добровольности при оказании помощи;
законность и информационная открытость;
учет индивидуальных потребностей и особенностей граждан, а также тяжести и сложности ситуации при оказании помощи;
комплексность оказываемой помощи;
профилактическая направленность;
приоритетность социальной интеграции и реинтеграции;
профессиональная компетентность и ответственность за предоставляемую помощь;
независимость и самоуправляемость;
выстраивание долгосрочного и эффективного взаимодействия на условиях партнерства, проактивности, открытости и прозрачности принимаемых решений;
сохранение перед лицом государства репутации надежного партнера в реализации имеющих национальное и региональное значение проектов;
поддержание баланса интересов общества, государства и бизнеса;
профессионализм и экспертность в своей отрасли;
ответственность перед сотрудниками и государством посредством: установления достойного уровня заработной платы, сохранения и создания новых рабочих мест, увеличения объема налоговых отчислений;
обучение и воспитание будущего социального кадрового потенциала страны.

Наши методы:

разработка социальных программ и оказание социальных услуг для успешной реализации стратегически важных для общества и государства проектов;
участие в объединениях некоммерческих организаций, а также в экспертных советах, комиссиях и рабочих группах, созданных при органах государственной власти;
оперативное предоставление экспертной информации, совершенствование нормативной базы путем подготовки соответствующих предложений;
информационная поддержка социальных проектов, противодействие любым проявлениям коррупции;
организация и участие в мероприятиях, имеющих отношение к профилю деятельности Организации;
поддержание и развитие отношений с должностными лицами, государственными органами и учреждениями, действующими в области социальной помощи, а также в других областях, затрагивающих интересы целевой группы Организации.
Настоящая политика является основополагающим документом, который обязателен для сотрудников Организации на всех уровнях.

Политика по GR

Представьте положение человека в обществе в виде весов. На одной чаше — то, что обогащает наш социальный капитал. Эти вещи держат нас на плаву и помогают пережить трудные времена: поддержка семьи и друзей, полезные знакомства, работа, жилье в собственности. На другой чаше — причины, по которым у человека выбивает почву из-под ног: утеря документов, проблемы в семье, внезапные болезни, вынужденный переезд. Когда вторая чаша перевешивает, человек рискует оказаться на улице.

От бездомности не застрахован никто. Мы наполняем «хорошую» чашу, надеясь на то, что с нами не случится никаких невзгод. Однако пожар или банкротство сведут все усилия на нет.

Государственные механизмы реализации прав граждан в идеальном мире должны помогать человеку выровнять эти весы. В реальности они нередко утяжеляют положение. К примеру, человек потерял паспорт. Ему нужна работа, чтобы оплатить восстановление документа. Но без паспорта он не устроится на работу. Нет работы, нет денег –– нет средств, чтобы оплатить пошлину за выдачу паспорта. А если у человека был только советский паспорт? А если у него диагностировали амнезию? Мы регулярно видим системные проблемы, которые мешают бездомным людям вернуться в привычную жизнь. Увы, они не всегда очевидны для законодателя или органов исполнительной власти. По этой причине мы создаём базу таких системных проблем. Мы хотим донести их до общественности и органов государственной власти и предложить решения, которые могли бы эти проблемы устранить.

Бездомность — проблема системы

На сегодня проблема бездомности остается слабо урегулированной законодательством, что оставляет ее в «слепой зоне» закона. Несмотря на то, что термин «лицо без определенного места жительства» употребляется в некоторых нормах, такое определение в нормативных актах отсутствует.

Существует необходимость введения понятия «бездомный» в законы. Это спорный вопрос, так как бездомность имеет разные категории и формы, и всех их учесть в определении статуса человека может быть сложно. Однако наличие термина и его определения в нормативных актах может обеспечить более эффективную социальную поддержку и закрепить критерии для получения этого статуса.

Существует «тихая» дискриминация бездомных людей в нормах закона. Они лишены доступа к социальным услугам, таким как пособия и медицинская помощь. Без регистрации и закрепленного статуса бездомного они живут вне правового поля и не могут реализовать свои гражданские права.

Для исправления этой ситуации необходимо принимать меры, которые учитывают причины бездомности, исключают дискриминацию из законов и вводят категории бездомности в закон о социальной помощи. Это создаст правовое поле для таких людей и расширит права граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Ответственными ведомствами для решения этой проблемы являются МВД, Министерство труда, Министерство здравоохранения и городские власти.

Понятие «Бездомный»

Как считают сейчас?

В настоящее время для учета бездомных людей используются данные переписи населения, но они не дают точного значения.

Минусы в учете бездомных с помощью переписи населения:

1. Недостаточно точная методика подсчета.

Учитываются только те люди, которые физически проживают на улице, находятся в социальных или медицинских организациях и других помещениях и при этом сами себя идентифицируют как бездомных. Как указано в приказе Росстата о проведении переписи 2020, «места скопления таких граждан (бездомных) известны органам внутренних дел». Однако не всегда бездомные находятся «в местах скопления», а даже если так, то вряд ли они будут рады появлению представителей органов внутренних дел и с готовностью ответят на вопросы. Кроме того, многие бездомные внешне никак не отличаются от «домашних» людей, соответственно, не могут быть идентифицированы переписчиками.

2. Нет единой технологии переписи бездомных.

Не существует научно разработанной методики, позволяющей выявить и переписать всех бездомных или хотя бы определить их примерное количество. Отсутствие адекватной методологии переписи бездомных не позволяет ни оценить достоверность полученных данных, ни провести сравнительный анализ по категориям и регионам.

3. Влияние сезонных факторов.

Какая бы точная ни была методика переписи, на ее проведение могут влиять сезонные факторы — в теплые месяцы бездомные могут уезжать из города в леса на сбор ягод/грибов.

4. Неиспользование данных.

Анализ законодательства показывает, что полученные данные о переписи бездомных людей не использовались ни на региональном, ни на федеральном уровне. Во всяком случае, выявить примеры такого использования не удалось.

Лучшие мировые системы подсчёта

Лучший подход используется в США и в большинстве европейских стран и включает следующие методы:

1. Метод снимка (snapshot).

Один моментальный сбор данных об уличных бездомных во всех районах города. Переписчики подсчитывают не только уникальных уличных бездомных, но и тех, кто на момент исследования находятся в помещениях НКО или государственных центрах помощи, в приютах или хостелах. Такая технология дает максимально точные результаты.

2. Пример из США.

В конце января каждого года в США проводится перепись уличных бездомных. Ее организует Министерство жилищного строительства и городского развития США. Данные предоставляются региональными организациями, которые помогают бездомным. Сеть таких организаций в США называется Continuum of Care. Там оказывают как экстренную помощь (дают место для ночлега и еду), так и помогают выбраться с улицы. По результатам такой переписи, в 2022 году в США было 582 тысячи бездомных: 349 тысяч из них проживали в приютах, а 234 тысячи — на улицах.

3. Пример из Парижа и Берлина.

Город делится на секторы, за которыми закрепляются группы волонтеров. Одновременно они выходят на улицы города и опрашивают всех бездомных людей, встретившихся им на участке.

4. Использование государственных данных.

Оценить численность бездомных людей можно также на основе государственных данных, например, по статистике смертности или по данным о получателях тех или иных льгот. Этот подход используется почти во всех европейских странах, чаще всего в сочетании с другими методами оценки.

В странах ОЭСР, которые относят к бездомным только людей, живущих на улице или в приюте, наблюдается самая большая доля бездомных среди населения: в Канаде – 0,36% или 129 тысяч человек, в Латвии – 0,35% или 6,9 тысяч человек, во Франции – 0,22% или 141,5 тысяч человек. В России оценки разнятся от 0,008% населения по данным переписи до 1,5% по данным «Ночлежки».

При подготовке данных о методологиях разных стран были использованы материалы сайта Если быть точным.

Как считает Ночлежка

Надежная официальная статистика бездомности отсутствует, поэтому оценка ситуации, проводимая Ночлежкой, основывается на нескольких параметрах:

1. Смертность бездомных.

Количество бездомных оценивается на основе данных о смертности, где смертность бездомных экстраполируется на общую смертность населения.

2. Государственные здравпункты.

Подсчет проводится с учетом уникальных клиентов государственных здравпунктов для бездомных.

3. Социальные учреждения и НКО.

Учитывается количество уникальных клиентов государственных социальных учреждений и некоммерческих организаций.

Хотя этот подход менее точен, по сравнению с подсчетом бездомных методом снимка (snapshot), он дает представление о масштабах бездомности в конкретном регионе. Важно, чтобы при учете бездомных все государственные и некоммерческие организации учитывали уникальных клиентов, а не количество оказанных услуг. Таким образом, из-за отсутствия статистики об уникальных клиентах методики подсчета бездомных могут различаться от региона к региону.

В 2022 году компания Validata провела исследование, основанное на многолетних данных о смертности в 65 крупнейших городах России и данных Ночлежки. С помощью математической модели исследователи Validata смогли оценить примерное количество бездомных, исходя из общей численности населения в городе. Результаты исследования также указывают на приблизительное общее количество бездомных в России, которое составляет 2 130 000 человек.

На что влияет правильный подсчёт

Цель большинства методик подсчета бездомных заключается в учете именно уличных бездомных, так как они являются наиболее уязвимой и видимой группой. Люди, живущие на улице, вызывают наибольшее беспокойство среди общества и государства. Длительное пребывание на улице оставляет человека без средств для самостоятельного выбытия с улицы и требует долгосрочной поддержки со стороны организаций, предоставляющих помощь. Кроме того, для государства это означает наибольшие потери в виде упущенных налогов и дополнительных расходов на медицинское обслуживание, социальную поддержку и погребение.

Мы предлагаем улучшить перепись населения. Мы рекомендуем Росстату разработать и принять методологию переписи, которая позволит учесть всех уличных бездомных. Для этого предлагается перенести проведение Всероссийской переписи населения на ноябрь, так как в холодное время года наиболее вероятно нахождение бездомных в городах. Кроме того, необходимо проводить перепись одновременно, с использованием единых методов опроса.

Мы также предлагаем учитывать не только уличных, но и «латентных» бездомных, включая лиц, не имеющих собственного жилья, временно проживающих у друзей и родственников, неофициально снимающих жилье, и тех, кто проживает в коллективных домохозяйствах, учреждениях исполнения наказания, противотуберкулезных и психиатрических больницах. Ответственность за учет бездомных лежит на Росстате, городских властях и соответствующих организациях.

Статистика бездомности

Сейчас в различных регионах действуют программы помощи бездомным, регулируемые Федеральным законом «О государственной социальной помощи». Однако оценка эффективности таких программ ограничивается бюджетом и количеством предоставленных социальных услуг, что не всегда отражает реальное качество помощи. Этот подход недостаточно точен.

Помощь бездомным должна быть адаптирована к различным условиям, будь то северные регионы, мегаполисы или районы, где находятся места лишения свободы. Но и в таких разнообразных местах как Норильск и Москва все равно остается дефицит эффективной государственной и городской поддержки, и многие люди продолжают находиться на улице.

Для улучшения ситуации в сфере помощи бездомным, необходимо пересмотреть метрики оценки ее эффективности. Государственные программы помощи должны учитывать не только бюджет и количество оказанных услуг, но и качество предоставляемой помощи.

Борьба с бездомностью — это комплексная проблема, которую можно решить только систематически. Программы помощи должны быть как гуманитарными, удовлетворяющими базовые потребности бездомных людей (питание, вода, гигиена, безопасный ночлег, одежда), так и социальными, предоставляющими долгосрочное сопровождение и ресоциализацию (правовая помощь, социальная и психологическая поддержка, предоставление места в приюте).

Эти изменения в подходе позволят более эффективно помогать людям выбраться с улицы и сократить масштаб и стаж бездомности. Реализация комплексной помощи бездомным находится в ведении Министерства труда и городских властей.

Комплексная система помощи

В России существуют две формы регистрации — по месту жительства (постоянной) и по месту пребывания (временной). Обе эти формы требуют, чтобы человек имел место проживания, для получения регистрации. Однако для большинства бездомных этот способ недоступен. Единственным вариантом для них является регистрация по месту приюта, но большинству из них не хватает мест, и они остаются без регистрации.

Эта ситуация создает ряд минусов для бездомных. Без регистрации они не могут претендовать на гражданские права, такие как получение выплат на детей, пенсии или доступ к медицинским услугам. Такая «невидимая дискриминация» только усугубляет их и без того тяжелое положение и мешает их возвращению к нормальной жизни. Следует отметить, что права человека, закрепленные в Конституции РФ, должны применяться к самому человеку, а не зависеть от наличия у него регистрации.

Для улучшения этой ситуации мы предлагаем внести следующее изменение в законодательство. Необходимо ввести третью форму регистрации —по месту фактического проживания, которая будет связана не с жилым помещением, а с районом, где человек фактически проживает. Человек сможет зарегистрироваться в любой социальной организации, которую он посещает.

Внесение таких изменений позволит бездомным людям зарегистрироваться в районе приюта и получить доступ к базовым гражданским правам, что, в свою очередь, поможет им сохранить человеческое достоинство и получить материальную поддержку. Внесение этих изменений возможно при одобрении Министерства внутренних дел РФ.

Система регистрации

Предоставление жилья для проживания

Предоставление жилья для проживания в настоящее время вызывает ряд важных вопросов. Согласно статье 98 Жилищного кодекса Российской Федерации, жилье предоставляется для граждан, которые нуждаются в специальной социальной защите. Однако федеральное законодательство не предоставляет четкого определения этой «специальной социальной защиты», не устанавливает критерии для определения нуждающихся в ней граждан и не указывает на категории граждан, которые имеют право на такую защиту.

По закону определение категорий граждан, требующих специальной социальной защиты, оставлено на усмотрение законодательства субъектов Российской Федерации. Однако лишь в 21 из 89 субъектов РФ бездомные граждане указаны как нуждающиеся в такой защите.

Одним из ключевых препятствий для бездомных граждан становится отсутствие регистрации, необходимой для включения их в список нуждающихся в жилом помещении.

Необходимо осознавать, что бездомность быстро ухудшает физическое и психологическое состояние человека. Через три месяца на улице человек уже нуждается во внешней помощи, чтобы вернуться в активное общественное участие. Кроме того, отсутствие жилья сужает горизонт планирования до ежедневных поисков еды и ночлега, что приводит к социальной изоляции, проблемам с трудоустройством и здоровьем. В конечном итоге, это приводит к дополнительным затратам государства на медицинское обслуживание и социальную поддержку, которых можно было бы избежать с помощью более четких и доступных правил предоставления жилья.

Для улучшения ситуации мы предлагаем следующие шаги:

1. Установить согласованные нормы жилищного и социального законодательства на федеральном уровне.

2. Внести в Жилищный кодекс РФ определение «специальной социальной защиты» и установить критерии для признания граждан нуждающимися в такой защите.

3. Предоставить возможность встать на учет как нуждающемуся в жилом помещении не только по месту жительства, но и по месту пребывания и фактического проживания.

Эти изменения помогли бы установить единые стандарты для всей России и сделать процесс предоставления жилья более прозрачным и доступным для тех, кто действительно в нем нуждается. Люди смогли бы встать на учет как нуждающиеся в жилом помещении, исходя из их места фактического проживания. Реализация этих изменений возможна при одобрении Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства и Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации.

Приюты для временного проживания и социальной адаптации бездомных

Сегодня в России существует серьезная проблема бездомности. Приюты, также известные как центры социальной адаптации, представляют собой важные места, где эти люди могут находить временное убежище и одновременно получать помощь от социальных работников. Эта помощь включает в себя восстановление документов, улучшение здоровья, помощь в трудоустройстве и получении пенсии и восстановлении навыков для успешной интеграции в общество.

Однако по данным Минтруда на конец 2020 года в стране существовало всего 139 организаций, предоставляющих социальную помощь бездомным, и общее количество мест временного проживания составляло 7 891. Это кажется крайне недостаточным, учитывая данные Всероссийской переписи населения 2010 года, согласно которым в стране проживало 64 077 уличных бездомных. По данным Росстата о смертности, реальное число бездомных может составлять от 600 000 до 1 300 000 человек в 65 крупнейших городах России.

Более актуальные исследования, основанные на математической модели, разработанной специалистами из Validata, приводят к ещё более шокирующим результатам, оценивая количество бездомных в России в 2 130 000 человек. Это число подчеркивает, насколько критичной стала ситуация. Следует также отметить, что бездомные, особенно в северных городах, подвержены риску умереть от холода, не имея даже временного жилья. Временное проживание, хотя оно и не решает проблему бездомности окончательно, является крайне важным шагом для сохранения жизни и здоровья этих людей.

Для улучшения этой кризисной ситуации мы предлагаем внести изменения в Градостроительный кодекс, которые учтут необходимость строительства организаций для временного размещения бездомных в рамках градостроительного планирования. Это даст законодательную базу для создания временных приютов на федеральном уровне. Региональные власти смогут строить такие приюты, и это позволит большему числу бездомных получить ночлег и социальную помощь.

Например, при планировании строительства жилого района на 100 000 человек, предусматривалось бы строительство социальных приютов на 1000 человек. Такой подход сделает проблему бездомности более реалистичной для решения и сможет помочь многим людям, оказавшимся на улице. Это возможно при одобрении Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой). Эти изменения могут стать важным шагом к улучшению жизни многих бездомных в России и решению этой насущной социальной проблемы.

Жильё

Установление личности

На данный момент, процесс установления личности является неотъемлемой частью процедуры восстановления утраченных документов и получения законного статуса для граждан Российской Федерации, иностранцев и лиц без гражданства. Однако существующая процедура создает неразрешимые проблемы для людей, страдающих амнезией, тех, кто был рожден вне медицинских учреждений или не может достоверно подтвердить свою личность.

Люди, страдающие амнезией, ощущают себя абсолютно потерянными, поскольку они не могут вспомнить свою жизнь до определенного периода и при этом лишены документов, подтверждающих их личность. Эти люди оказываются изолированными от общества, поскольку они не имеют возможности арендовать жилье, трудоустроиться, получить пенсию или обратиться в поликлинику. С похожей проблемой сталкиваются также те, кто был рожден вне медицинских учреждений или не может предоставить документы, подтверждающие их личность. Это лишает их доступа к базовым правам и услугам.

Для решения этой проблемы мы предлагаем разработать и утвердить специальный документ, который может быть выдан лицам, чья личность не установлена, и утвердить процедуру документирования таких лиц, возможно, с присвоением им условных персональных данных. Эта инициатива может быть осуществлена по аналогии с процессом документирования детей-сирот, где организация социального обслуживания бездомных может подавать заявление о выдаче документа, подтверждающего личность.

Внедрение данной инициативы позволит людям с амнезией, а также тем, кто был рожден вне медицинских учреждений или не может подтвердить свою личность документально, получить удостоверение личности и, следовательно, законный статус нахождения на территории Российской Федерации. Это даст им возможность реализовать свои базовые права и получить доступ к социальным и медицинским услугам.

Реализация этих изменений возможна при одобрении Министерства труда и социальной защиты населения и Министерства внутренних дел России.

Пошлина за выдачу паспорта

Пошлина за выдачу первого паспорта в России составляет 300 рублей, в то время как в случае утери или негодности паспорта, гражданин должен заплатить 1500 рублей. При этом, если паспорт потерян, на него накладывается также штраф в размере от 100 до 300 рублей. Это означает, что человек, лишившийся паспорта, сталкивается с двойным наказанием: повышенной пошлиной и дополнительным штрафом.

Кроме того, существуют штрафы за несоблюдение сроков замены паспорта, которые могут варьироваться от 2000 до 5000 рублей. Система наказания за отсутствие паспорта четко прописана в законе, но она не всегда обеспечивает возможность быстро и легко получить новый паспорт.

Для большинства бездомных и многих других малоимущих граждан сумма в 1500 рублей за восстановление паспорта становится неподъемной. Паспорт — это не просто документ, это ключ к основным гражданским правам. Без него человек не может устроиться на работу, снять жилье, купить билеты на транспорт. В результате возникает замкнутый круг: без паспорта нет работы, а без работы невозможно оплатить пошлину за паспорт.

В данной ситуации мы предлагаем внести изменения в Налоговый кодекс для установления единой пошлины за выдачу паспорта в размере 300 рублей. Это изменение снизит барьер для восстановления документов. Граждане с меньшими доходами будут более склонны оплатить такую пошлину и получить новый паспорт. В итоге, это расширит доступ к основным правам, которые доступны каждому гражданину, таким как официальное трудоустройство, аренда жилья, приобретение билетов и многие другие базовые возможности.

Это предложение требует внимания и поддержки от соответствующих органов власти, включая Министерство финансов, чтобы сделать гражданские права более доступными и справедливыми.

Документы

Бесплатная юридическая помощь

По закону малоимущие, ветераны и инвалиды имеют право на бесплатные консультации у юриста и на юридическую помощь при подготовке документов. В то же время, такие услуги не доступны для других уязвимых категорий граждан, таких как бездомные и лица, находящиеся на грани бездомности.

Из-за мошенничества, связанного с недвижимостью, в Ночлежку обращается 8,5% клиентов. Как правило, эти люди не способны оплатить услуги адвоката. Аналогичная ситуация возникает у малоимущих граждан и лиц, находящихся на грани бездомности.

Мы предлагаем внести в Федеральный закон «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» дополнительные категории граждан, имеющих право на бесплатную юридическую помощь: бездомные и лица, находящиеся на грани бездомности.

Для бездомных людей нелегко выбраться с улицы самостоятельно. Этот процесс гораздо проще, если им помогают, консультируют и направляют, включая помощь в сфере права. Если человек на грани бездомности получает своевременную юридическую поддержку, то, возможно, он избежит оказаться на улице в конечном итоге.

Ответственными ведомствами являются Министерство труда и социальной защиты населения и Министерство юстиции.

Статус ветерана труда

Если человек не успел оформить статус ветерана труда до момента, когда он оказался без жилья, то становится невозможным получить этот статус, будучи бездомным. Для того чтобы получить статус ветерана труда, необходимо подать заявление по месту жительства, что, в свою очередь, требует наличия регистрации по этому адресу. Для бездомных людей такой процесс невозможен, поскольку для получения постоянной регистрации требуется иметь собственное жилье или быть зарегистрированным у другого человека (например, члена семьи) с правом постоянного проживания. Более того, даже если человек уже имеет статус ветерана труда, он все равно не может получить помощь, связанную с этим статусом, без регистрации по месту жительства, поскольку обращение за помощью также требует указания адреса регистрации.

Звание ветерана труда присваивается мужчинам после достижения общего трудового стажа в 40 лет и женщинам в 35 лет. Люди, которые вкладывали всю свою жизнь в общественно полезный труд, имеют право на гарантированные государством льготы. Однако, как только человек теряет жилье, он лишается этих прав и возможностей.

Мы предлагаем внести изменения в Федеральный закон «О ветеранах», чтобы установить порядок и условия получения статуса ветерана труда, а также дополнить требование о получении статуса ветерана труда не только по месту жительства, но и по месту пребывания и фактического проживания.

В измененной версии Федерального закона устранится зависимость от места жительства. Это не только упростит процесс получения статуса, но и установит единый федеральный порядок предоставления соответствующих льгот.

Указанные изменения возможны при одобрении Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации.

Бесплатная юридическая помощь

В соответствии с Федеральным законом «О государственной социальной помощи» (статьи 6.1 и 6.7), право на направление на санитарно-курортное лечение имеют ветераны и инвалиды. Справки для получения такого направления выдаются медицинскими учреждениями по месту жительства. Однако бездомные граждане, не имеющие постоянного места жительства, лишаются этой возможности.

Санаторно-курортное лечение играет важную роль в профилактике тяжелых заболеваний и восстановлении здоровья после болезни. Отсутствие доступа к такому лечению может привести к серьезным последствиям как для здоровья граждан, так и для бюджета, так как лечение серьезных заболеваний обходится государству значительно дороже.

Мы предлагаем расширить доступ к справкам для направления на санаторно-курортное лечение, внеся соответствующие изменения в Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ и Министерства здравоохранения РФ от 21 декабря 2020 года № 929н/1345н «Об утверждении Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан». Предлагаем добавить в данное Положение следующую формулировку: «по месту жительства, месту пребывания или месту фактического проживания».

Это позволит бездомным гражданам, имеющим право на льготы, получать необходимые справки и направления, независимо от наличия у них постоянного места жительства. Это изменение будет способствовать улучшению их здоровья и предоставлению необходимой поддержки для выхода из бездомности. Ведомства, ответственные за внесение таких изменений: Министерство труда и социальной защиты РФ, Министерство здравоохранения РФ.

Статус безработного

Человек, регистрирующийся как безработный по месту жительства, сталкивается с ограничениями в доступе к государственной поддержке в сфере занятости. Все программы, такие как поиск работы, повышение квалификации и переобучение, а также выплата пособия по безработице, предоставляются только при условии наличия регистрации по месту жительства.

Важно отметить, что проблема трудоустройства имеет большое значение в контексте бездомности. Согласно статистики «Ночлежки» за 2021 год, 29% людей оказались бездомными из-за переезда в другой город в поисках работы, 22% – из-за потери рабочего места и 8% – из-за обмана со стороны работодателя.

Тем временем, человек, не имеющий постоянного места жительства, не имеет доступа к государственной помощи при поиске работы, не может получить пособие или переквалифицироваться. Парадоксально, но те, кто наиболее нуждается в государственной поддержке, оказываются лишенными ее. Государство также не имеет возможности получать достоверную статистику о безработице, так как бездомные не регистрируются в качестве безработных.

Поэтому мы предлагаем внести изменения в Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации», включив в него положение о возможности регистрации безработного не только по месту жительства, но и по месту пребывания и фактического проживания.

Внесение таких изменений позволит безработным обращаться в службы занятости независимо от их местонахождения. Это, с одной стороны, поможет некоторым людям найти работу, а с другой — предоставит государству более точную статистику о безработице.

Кроме того, помощь в трудоустройстве может принести государству значительные налоговые поступления и пополнение пенсионного фонда и фонда социальной защиты. По данным за 2021 год, 60% бездомных людей оказались на улице из-за проблем, связанных с трудоустройством. В результате государство упускает налоговые доходы, как минимум, в виде налогов на доходы физических лиц и страховых взносов.

Если рассматривать даже минимальные зарплаты за 2021 год, то бюджеты Москвы и Петербурга упустили более 17 миллиардов рублей (14,1 миллиарда рублей и 3,6 миллиарда рублей соответственно) из-за утерянных налогов на оплату труда. При эффективной программе поддержки трудоустройства и профессиональной переподготовки, многие бездомные люди смогут получать зарплату, значительно превышающую минимальную, что, в свою очередь, приведет к увеличению налоговых поступлений в бюджеты субъектов РФ.

Соответствующие изменения возможны при одобрении Министерства труда и социальной защиты населения Российской Федерации.

Доступ к соц. помощи

Доступность медицинской помощи

Люди без регистрации, паспорта и медицинского полиса лишаются возможности получать медицинскую и лекарственную помощь, за исключением случаев экстренной медицины. В ситуациях, где есть угроза жизни человека, бригада скорой помощи будет реагировать на вызов и госпитализировать человека независимо от наличия у него документов, полиса или штампа о регистрации. Однако на этом оказание квалифицированной медицинской помощи для бездомных часто заканчивается, и сотни тысяч бездомных по всей стране остаются без доступа к необходимой помощи. Это происходит из-за закона, требующего наличие документов для получения медицинской помощи, чего у многих бездомных нет. Сохранение документов на улице трудно, и восстановление их может занять месяцы, даже при самых благоприятных обстоятельствах. Например, при необходимости проведения операции, помимо документов, также требуется регистрация по месту жительства.

Отсутствие своевременной медицинской и лекарственной помощи может существенно ухудшить качество жизни и увеличить риск развития заболеваний в более тяжелой форме.

Для решения этой проблемы можно применить два подхода, которые могут использоваться совместно.

Первый подход предполагает создание сети проектов, где люди могут обращаться за медицинской помощью без необходимости предоставления каких-либо документов. Формат таких проектов может варьироваться в зависимости от региона: это могут быть мобильные медицинские бригады, здравпункты или специальные отделения поликлиник. Главное условие — доступность медицинской помощи для всех.

Второй подход заключается в том, чтобы обеспечить доступ к медицине без дополнительных барьеров для всех людей. Предлагается не связывать оказание медицинской помощи с регистрацией и расширить виды и формы помощи для лиц без документов.

Это позволит предотвратить развитие тяжелых заболеваний, улучшить качество жизни бездомных и создать недискриминационные условия для доступа к медицинской помощи.

Для реализации указанных изменений требуется одобрение Министерства здравоохранения Российской Федерации и региональных органов здравоохранения.

Уличная медицинская помощь

Без полиса бездомные не могут обратиться в поликлинику, поэтому они вынуждены полагаться на уличную помощь. Однако в настоящее время отсутствуют законодательные основы для предоставления медицинской помощи на улице.

С наибольшей вероятностью бездомные могут рассчитывать на экстренную медицинскую помощь. В случае угрозы жизни бригада скорой помощи приезжает по вызову и госпитализирует человека независимо от наличия документов, полиса и штампа о регистрации.

Но когда критический момент пройден, квалифицированная медицинская помощь для бездомных обычно завершается, что оставляет сотни тысяч людей по всей стране без возможности получить необходимую медицинскую помощь. Это приводит к ситуации, в которой болезни у бездомных граждан могут развиваться, и в будущем им потребуется экстренная и дорогостоящая медицинская помощь.

Для получения первичной консультации врача и лечения острых и хронических заболеваний бездомному человеку необходимы документы, такие как паспорт и полис ОМС, и он должен обратиться в поликлинику, к которой он обязан быть прикреплен. Однако у многих бездомных нет документов, и восстановление их занимает немало времени.

Без документов человек не может получить направление на госпитализацию, вакцинацию или сдать анализы. Он также не имеет возможности обратиться за помощью врача-хирурга для снятия швов или перевязки раны, и не может получить необходимые лекарства. В результате у бездомных ухудшается течение острых и хронических заболеваний, что может привести к критическим состояниям.

Медицинская помощь в больнице для бездомных часто оказывается неэффективной: пациентов без документов, даже тех, кто поступил экстренно через скорую помощь, выписывают на улицу после короткой госпитализации, указывая в выписном эпикризе на необходимость наблюдения у врача по месту жительства, что невозможно из-за отсутствия у них документов и постоянного места жительства.

Во многих странах существует практика уличной медицины, которая позволяет медицинским бригадам выезжать к бездомным на их местонахождение и оказывать им медицинскую помощь без предоставления документов.

Для улучшения ситуации мы предлагаем следующие первоочередные шаги:

1. Включение статьи об уличной медицине в Федеральный закон N-323 «Об основах охраны здоровья граждан в РФ». Это позволит закрепить понятие уличной медицины и его четкое определение.

2. Дополнение приказа Минздрава РФ от 15 мая 2012 г. N 543н «Об утверждении Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению» новым Приложением о правилах организации и предоставления уличной медицинской помощи. Это необходимо для регулирования работы врачей, описания видов медицинских манипуляций, проводимых при оказании медицинской помощи бездомным на улицах, а также для определения формата работы в этой области.

Эти шаги помогут снизить нагрузку на бригады скорой помощи, предотвратить развитие острых состояний и обеспечить своевременное предоставление медицинской помощи тысячам людей, что, в некоторых случаях, может спасти им жизнь.

Указанные изменения возможны при одобрении Министерства здравоохранения Российской Федерации.

Доступ к мед. помощи

Учёт бездомных для получения мер социальной поддержки

Уставный суд Петербурга признал, что жители города могут получать меры социальной поддержки вне зависимости от места их последней регистрации.

С осени 2020 года юристы Ночлежки вместе с внешними юристами Института права и публичной политики добиваются отмены норм, действующих с 2007 года. Чтобы получить социальную поддержку города, жители города должны доказать, что Санкт-Петербург - город их последней регистрации. Из-за отсутствия последней постоянной регистрации в Санкт-Петербурге такие жители города не могли быть поставлены на так называемый социальный учёт в качестве граждан без определенного места жительства, существующий только в Санкт-Петербурге, и в результате этого бездомные люди не могли получить базовую помощь (получить льготный проездной, пособия на детей, пособия для инвалидов, получить бесплатную юридическую помощь).

Вместе с Институтом мы подготовили запрос группы депутатов Законодательного Собрания Н.Г. Тихоновой, М.И. Амосова, Б.Л. Вишневского, А.Н. Рассудова, М.Л. Резника в Уставный суд Петербурга о проверке Постановления № 1010. В итоге, Уставный Суд Петербурга признал, что такая практика не соответствует Уставу Санкт-Петербурга, и Положение N.1010 подлежит отмене.

Получение средств реабилитации для людей с инвалидностью

В апреле 2020 на федеральном портале по общественному обсуждению законопроектов юристы Ночлежки подготовили и направили текст замечаний к законопроекту Министерства труда «О социальной защите инвалидов».

Мы предложили закрепить на федеральном уровне практику предоставления технических средств реабилитации без привязки к месту жительства. Эти средства реабилитации включают в себя такие важные предметы, как трости, слуховые аппараты, коляски и абсорбирующее белье. Теперь человек с инвалидностью сможет получать их независимо от своей регистрации, и они будут выдаваться по его месту пребывания. Это имеет большое значение, так как бездомные лица, которые имеют регистрацию на адресах организаций социального обслуживания, при выходе из этих организаций теряют свою регистрацию по месту пребывания и лишаются возможности получить или отремонтировать эти важные устройства.

Ранее средства реабилитации предоставлялись только по месту жительства, то есть по месту постоянной регистрации гражданина. Теперь люди с инвалидностью смогут получать кресла-коляски и другие необходимые средства технической реабилитации там, где они фактически находятся, будь то переезд в другой регион России или нахождение вне родного города в процессе длительного лечения.

Социальные пенсии

В 2015 году были внесены изменения в Федеральный закон о государственном пенсионном обеспечении, касающиеся получателей социальной пенсии по старости (нетрудоспособности). Ранее данную категорию получателей составляли граждане, достигшие возраста 65 и 60 лет (соответственно мужчины и женщины). После внесенных изменений формулировка данной категории получателей была расширена. В настоящее время в нее входят граждане Российской Федерации, достигшие возраста 65 и 60 лет (соответственно мужчины и женщины), а также иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации не менее 15 лет и достигшие указанного возраста.

Однако на практике Пенсионный фонд начал отказывать бездомным гражданам России, у которых не было никакой регистрации, в назначении социальной пенсии из-за отсутствия подтверждения их проживания в России. В ответ на это «Ночлежка» начала действовать, требуя у Пенсионного фонда и Минтруда, чтобы бездомные граждане также имели возможность получать социальную пенсию. В итоге, в начале 2019 года, ведомство внесло корректировку в Приказ Минтруда от 28 ноября 2014 года № 958н, которая предоставила бездомным лицам, не имеющим регистрацию, возможность подтверждать свое проживание в России с помощью личного заявления. Теперь люди без регистрации могут получать социальную пенсию.

Жилищный учёт

В Жилищном кодексе указано, что постановка на учет производится по месту жительства. Однако место жительства в текущей правоприменительной практике равнозначно месту регистрации по месту жительства. Бездомный человек такой регистрации, как правило, не имеет.

В Санкт-Петербурге этот вопрос решался наличием учета граждан без определенного места жительства, в котором закрепляется адрес последней регистрации по месту жительства. Именно в администрацию последнего адреса такой регистрации бездомному человеку необходимо обращаться для постановки на жилищный учет. В основном, все районы города поддерживали такую практику, кроме Центрального, который отказывал людям в постановке на жилищный учет со ссылкой на отсутствие у них места жительства в Центральном районе Санкт-Петербурга. Формально они были действительно правы, так как нормы, требующей обращаться по адресу последней постоянной регистрации, в законодательстве Санкт-Петербурга нет.

Точечно эту проблему мы решали путем обращения в суд, в прокуратуру. Применительно к конкретным гражданам этот вопрос решался, их все же ставили на учет. Однако мы решили также исправить эту ситуацию на системном уровне. Мы обратились в Жилищный комитет с просьбой внести изменения в регламент постановки на жилищный учет. Нам удалось убедить власти в несовершенстве правового регулирования данного вопроса в Санкт-Петербурге. В 2019 году были внесены изменения в распоряжение Жилищного комитета Санкт-Петербурга от 28 апреля 2017 года № 536-р: в порядке постановки на жилищный учет четко закрепили, в администрацию какого района должен обращаться гражданин без определенного места жительства (по месту последней регистрации по месту жительства). Сложившаяся положительная практика была закреплена нормативно.

Граждане без определенного места жительства для постановки на жилищный учет должны состоять на специальном учете, куда они могут встать только при условии, если последнюю постоянную регистрацию (регистрацию по месту жительства/прописку) они имели в Санкт-Петербурге (Ленинграде). Такой учет для людей, имевших такую регистрацию в других регионах (в том числе в Ленинградской области) недоступен. Соответственно, гражданин может фактически проживать в Санкт-Петербурге, иметь все основания быть признанным нуждающимся в жилье, но по формальным причинам не иметь возможности встать на жилищный учет. Мы регулярно направляли жалобы от граждан о неправомерности отказа в постановке на жилищный учет только по причине отсутствия такого специального учета в качестве граждан без определенного места жительства.

В одном из ответов из прокуратуры города нашей подопечной сообщили, что готовятся изменения в подзаконное регулирование данного вопроса, и граждане с временной регистрацией (по месту пребывания) в Санкт-Петербурге смогут вставать на жилищный учет. Наконец, в 2019 году в распоряжением Жилищного комитета Санкт-Петербурга от 28 апреля 2017 года № 536-р было установлено, что граждане без определенного места жительства, не состоящие на специальном городском учете, но имеющие регистрацию по месту пребывания в организациях социального обслуживания граждан без определенного места жительства, могут также встать на жилищный учет, подтвердив место своего проживания в Санкт-Петербурге такой регистрацией. При этом для таких граждан дополнительно нужно представлять документ, подтверждающий, что адрес их регистрации является адресом организации социального обслуживания граждан без определенного места жительства. Поэтому мы направили запрос в Жилищный комитет с просьбой разъяснить, каким документом может подтверждаться данный факт. Комитет разъяснил, что справки Ночлежки для этого достаточно. Теперь граждане без определенного места жительства, имеющие регистрацию по месту пребывания в Ночлежке и соответствующие иным критериям нуждаемости в предоставлении жилья по договору социального найма, имеют возможность встать на жилищный учет.

Постановка на налоговый учёт

Длительное время граждане не имели возможности получить ИНН (Идентификационный номер налогоплательщика) без регистрации, в соответствии с Налоговым кодексом. Для постановки на налоговый учет им приходилось временно регистрироваться на срок, например, полгода, даже если они никогда ранее не получали ИНН. Несмотря на то, что ИНН формально не требуется при трудоустройстве, отсутствие его у работника часто приводило к отказу работодателя принять его на работу.

Вопрос о возможности постановки на налоговый учет и получения ИНН без регистрации был предметом переписки с Министерством финансов и ФНС, но они настаивали на том, что это невозможно. Однако одна из клиенток «Ночлежки» оспорила положения приказа Минфина, который требовал указывать ИНН, адрес регистрации или иной идентификатор при платежах в бюджет, ссылаясь на трудности, с которыми сталкивались многие бездомные граждане. Верховный Суд отклонил иск, однако в 2018 году вступили в силу поправки в статью 83 Налогового кодекса, которые ввели новый абзац, разрешивший постановку на налоговый учет на основании заявления гражданина без регистрации в органе налоговой службы по его выбору. Теперь любой гражданин, имеющий документ, подтверждающий его личность, может получить ИНН без необходимости иметь регистрацию.

Постановка на воинский учёт

В течение многих лет военкомат Фрунзенского района ставил граждан на воинский учет по справке от «Ночлежки», несмотря на то, что официально воинский учет производится только по месту официальной регистрации. Однако в 2017-2018 годах стали возникать ситуации, когда к «Ночлежке» обращались ординаторы и студенты медицинских вузов, которые не являлись бездомными, но имели постоянную регистрацию в других регионах. Они нуждались в справках для постановки на воинский учет в городе, так как военные комиссариаты их вузов требовали городскую регистрацию для постановки на воинский учет. Неудовлетворение этого требования могло привести к невозможности продолжать обучение и даже к отчислению. «Ночлежка» оказывала им помощь на индивидуальной основе, но также решила бороться с этой проблемой на системном уровне.

Военный билет является необходимым документом при трудоустройстве, а также может повлиять на получение заграничного паспорта. Ранее «Ночлежка» обращалась в Министерство обороны с просьбами разъяснить, как человеку без официальной регистрации можно встать на воинский учет. К сожалению, ответ был о том, что это невозможно.

Организация подала жалобы на медицинские вузы, откуда приходили студенты и ординаторы, в различные ведомства. Ответ от Минобороны на жалобу относительно военно-медицинской академии сообщил, что в Госдуме рассматривается законопроект о возможности постановки на воинский учет граждан без официальной регистрации. В 2018 году этот законопроект был принят, и в подзаконные акты были внесены соответствующие изменения. В настоящее время граждане без официальной регистрации могут быть внесены на воинский учет в соответствии с законом по месту своего фактического проживания, независимо от официальной регистрации.

Инвалидность

К нам часто обращались люди, которые не могли пройти медико-социальную экспертизу (МСЭ) для получения статуса инвалида из-за отсутствия регистрации в Санкт-Петербурге. Несмотря на то, что они успешно получали медицинскую помощь в поликлиниках, врачи отказывались направлять их на МСЭ из-за отсутствия регистрации. После ее получения врачи были готовы выдать направление на МСЭ. Мы начали вести переписку с Минздравом, Минтрудом, Федеральным бюро МСЭ и городским бюро МСЭ. В результате были получены положительные разъяснения, согласно которым прохождение МСЭ не зависит от наличия регистрации. Ответы были переданы в городское бюро МСЭ с просьбой распространить информацию среди районных бюро МСЭ и начали выдавать копии этих разъяснений клиентам, столкнувшимся с аналогичной проблемой, чтобы они могли предоставить их врачам, отказывающим в направлении на МСЭ. Со временем количество людей, столкнувшихся с проблемой отказа в МСЭ из-за отсутствия регистрации, уменьшилось, и в итоге проблема исчезла.

ВИЧ-инфекция

Ранее, в СПИД-центре Петербурга, требовались справки об учете в «Ночлежке». Однако в 2017 году эта практика была прекращена, и начали требовать обязательную регистрацию для постановки на диспансерный учет, проведения анализов и выдачи АРВ-терапии.

Длительное время мы вели переписку с Комитетом по здравоохранению и Минздравом. Из всех сторон приходили положительные ответы, согласно которым отсутствие регистрации не может служить основанием для отказа в медицинской помощи, и для постановки на диспансерный учет в связи с ВИЧ требуются только паспорт и полис ОМС. Тем не менее, на практике в Санкт-Петербурге ситуация не менялась: людей без регистрации в этом городе не ставили учет, и медицинская помощь в связи с ВИЧ не оказывалась в полном объеме. К нам обратился гражданин, который ранее находился на учете в СПИД-центре и получал там медицинскую помощь. У него истекла регистрация, и ему начали отказывать в медицинской помощи и выдаче терапии, требуя продлить ее. Он вынужден был приобретать терапию самостоятельно и обратился к нам, чтобы обжаловать действия СПИД-центра.

Мы помогли ему составить жалобу и направить ее во множество различных органов. Это вызвало большой отклик и многочисленную переписку между ведомствами. В конечном итоге, с 2018 года СПИД-центр начал ставить на диспансерный учет всех граждан, независимо от наличия регистрации. В период с 2016 по 2018 годы на учет в СПИД-Центре были внесены 1511 человек без регистрации, что существенно улучшило доступ к медицинской помощи. За предыдущие три года на учет встали 382 человека.

Полис ОМС

В 2011 году Федеральный закон от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» предусматривал выдачу и замену полиса ОМС только тем, у кого была регистрация по месту жительства или месту пребывания в Российской Федерации. Люди без регистрации не имели права на получение полиса ОМС, и им предоставлялась только экстренная медицинская помощь.

Ночлежка многократно обращалась с заявлениями о необходимости внесения изменений в действующее законодательство. Она направляла свои обращения в Министерство здравоохранения, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Комитет по здравоохранению Санкт-Петербурга и Территориальный фонд обязательного медицинского страхования в Санкт-Петербурге. Кроме того, она инициировала проведение круглых столов с участием представителей организаций здравоохранения города.

В 2011 году Ночлежке удалось добиться изменения положения, согласно которому полисы ОМС стали выдаваться не только людям без регистрации, но и тем, кто вовсе не имел документов (эта возможность была доступна только в Санкт-Петербурге). Теперь граждане без документов могли получить полис ОМС на основании ходатайства от учреждения, предоставляющего социальную помощь. Это ходатайство направлялось в Комитет по здравоохранению Санкт-Петербурга, который включал гражданина, не имеющего документов, в регистр застрахованных в системе ОМС.

К сожалению, возможность получения полиса ОМС без документов в Санкт-Петербурге существовала недолго, и менее чем через год это ходатайство было отменено. Однако законодательное закрепление возможности получения полиса ОМС без регистрации осталось в силе и продолжает действовать до сих пор. С 2010 по 2018 годы по этой программе были выданы полисы ОМС для 38 426 человек.

Истории успеха

Проблему бездомности обсуждали на площадках регионального и федерального уровня:

Заседание Совета при Правительстве РФ по вопросам попечительства в социальной сфере по теме бездомности, 30 июня 2021 года;
Дискуссия в исследовательском центре «Коллективное действие» о том, как сделать доступной вакцинацию для бездомных, 19 декабря 2021 года;
Выступление на научно-практической конференции «Социально-правовые проблемы бездомности в России» в Российском государственном социальном университете - 15 апреля 2022;
Заседание Рабочей группы по правам бездомных людей по вопросу оказания медицинской помощи бездомным людям на улице ("уличная медицина"), 16 февраля 2021 года;
Спецзаседание по бездомности в Совете по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте Российской Федерации, 14 марта 2019 года;
В ОНФ сформирована рабочая группа по правам бездомных людей;
Форум добровольцев в Сочи, по итогам которого Президент дал п оручение обобщить региональный опыт помощи бездомными дать предложения по совершенствованию федерального законодательства в сфере помощи бездомным;
Представитель в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти Мурманской области, член Комитета Совета Федерации по социальной политике Татьяна Кусайко в интервью журналистам рассказала о мерах поддержки бездомных;
Международная конференция при аппарате Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге «Защита прав граждан без определенного места жительства» 24 октября 2019 года;
Участие в работе Совета по вопросам попечительства в социальной сфере при Правительстве.

Дискуссии

Адвокатская улица, июль 2020. О том, как устроена служба благотворительной юридической помощи Ночлежки.
Такие дела, апрель 2021. Выселения людей с ментальными нарушениями из их жилья.
Русфонд , июнь 2021. О законодательном закреплении понятия "уличная медицина" в России.

Интервью